En Corse on construit et on construit trop

A – Des maires affirment que « l’enchevêtrement des normes empêcherait tout « développement » urbanistique en Corse ». Est-ce vrai ?  Quel est le nombre de logements autorisés chaque année en Corse ?

Les derniers chiffres INSEE (calculés fin du troisième trimestre 2017 et publiés le 18 janvier 2018) font état : d’un nombre de logements autorisés à la construction en cumul annuel qui continue d’augmenter (+ 25,2 %) et atteint 6 400 fin septembre, d’un nombre de logements commencés en cumul annuel : + 18,6 % pour l’ensemble de la Corse; en Haute-Corse la hausse s’établit à 33,4 % sur un an, en Corse-du-Sud elle s’établit à + 12,0 %. 

L’évolution des permis de construire entre mars 2018 et mars 2019, cumul sur 12 mois, est de +26 %.

« L’enchevêtrement des normes » (dixit maires) n’empêche donc en rien la construction en Corse. 

On construit en Corse et on construit trop.

B – Quel est le taux des résidences secondaires en Corse ?

La Corse compte 100 000 résidences secondaires recensées (soit 30 % du bâti, record national). Dans certaines communes du littoral, 80 % des constructions sont des résidences secondaires, occupées quelques semaines par an.

Dans son rapport daté du 26/06/18, l’INSEE constate : « Depuis 2010, la Corse gagne 5 020 logements supplémentaires par an, soit une augmentation annuelle moyenne de 2,2 %. La région enregistre la plus forte croissance du parc de logements de France métropolitaine, devant l’Occitanie et les Pays de Loire » 

Soit 25 000 logements en cinq ans (5 000 X 5 = 25 000 de 2011 à 2016).

Dans son rapport daté du 17/12/2018, l’INSEE constate : « au 1er janvier 2016, 330 455 habitants résident en Corse. Avec 16 000 personnes en plus depuis 2011, la population de l’île croît de 5,1 % sur cinq ans, ce qui représente une croissance annuelle moyenne de 1,0 %. » L’origine de cette augmentation est uniquement migratoire.

Donc 16 000 personnes de plus en Corse en 5 ans de 2011 à 2016.

Pour loger 16 000 personnes supplémentaires, à raison de deux habitants par logement, il était nécessaire de construire 8 000 logements au titre de résidences principales. 

17 000 résidences secondaires ont donc été construites en cinq ans en Corse (25 000 – 8 000) pour 8 000 habitations principales.

Et les données seront quasi identiques entre 2016 et 2019.

Si, comme dans toute la France, “le rythme de croissance du parc de résidences secondaires est supérieur à celui des résidences principales”, il reste deux fois plus élevé en Corse.

L’Insee l’explique en partie par la “forte pression touristique” qui pèse sur l’Île. 54,3 % du nombre de logements construits dans la région sont des résidences secondaires. Sur le continent, ce taux est de 11,2 % en moyenne. C’est donc en Corse que la part des résidences secondaires est la plus élevée des régions métropolitaines (soit 37,2 % contre 9,6 % au niveau national). Elle dépasse largement celle de Provence-Alpes-Côte d’Azur et d’Occitanie (17,7 % et 15,7 %)”.

Il y a plus de constructions de résidences secondaires que de principales ; 13 630 contre 11 870.

La carte ci-dessous illustre le pourcentage de résidences secondaires en 2014. Ce pourcentage est toujours d’actualité. 

Dans les communes soumises à la loi Littoral il dépasse 75 % dans six communes et est compris entre 75 % et 50 % dans 49 communes. 

« L’enchevêtrement des normes » (dixit maires) n’a donc empêché en rien la construction de résidences secondaires en Corse. Or, les taux de résidences secondaires ne sont, dans la plupart des communes littorales corses, pas compatibles avec les dispositions de l’article L. 121-21 du code de l’urbanisme relatif à la capacité d’accueil des territoires littoraux, ni avec les exigences du principe d’équilibre tel que défini à l’article L.101-2 du code de l’urbanisme.

Le jugement n° 11MA03466 du 16 mai 2012 de la Cour administrative d’appel de Marseille a rappelé ces notions :

C – Le contrôle de légalité a été (et est) très défaillant en Corse.

• C.1 – LES PLU et les CC

De 2007 à 2018, devant les très nombreuses illégalités des documents d’urbanisme approuvés par les communes et parce que l’État ne le faisait pas, trois associations de protection de l’environnement de Corse (U LEVANTE, ABCDE, GARDE) ont, presque toujours seules*, déféré des PLU et des CC devant les tribunaux administratifs. Et ces tribunaux leur ont toujours donné raison. 

Leurs moyens très limités (bénévolat total et absence de salariés) ne leur ont pas permis de déférer tous les PLU qu’elles considèrent comme illégaux (Cargese, Calenzana, Vico, Pianottoli-Caldarello, Figari, Monaccia d’Aullène, Vero, etc.).

La carte ci-dessus situe les communes dont les documents d’urbanisme ont été déférés et annulés suite à l’action associative. *L’État n’avait déféré que le PLUi du Cap Corse … suite à la pression associative et a lui aussi déféré, en 2018, le PLU de Cauro.

• C.2 – Les permis de construire

L’État n’a pas souvent déféré les PC accordés sur des zonages U ou AU de PLU pourtant manifestement illégaux. 

U Levante assiste à toutes les audiences du Tribunal administratif consacrées à l’urbanisme. Ainsi U Levante a noté 135 affaires en 2016, 144 en 2017, 137 en 2018. C’est bien peu par rapport à 5 000 PC annuels !

Quand elles en ont eu connaissance à temps, les associations ont également déféré en TA / CAA / CE, ou empêché quelques permis de construire, parmi les plus emblématiques ou les plus destructeurs, leurs moyens ne leur permettant pas de faire mieux : plusieurs villas à Bonifaziu, la villa Mury à Piana, des ensembles immobiliers à Coti-Chjavari, à Patrimoniu, à L’Isula, à Sartè, à Grossetu-Prugna… Quand les constructions étaient réalisées, elles ont également agi, presque toujours seules, devant le tribunal correctionnel. 

Exemples :

http://www.ulevante.fr/a-patrimoniu-le-permis-de-construire-des-marines-du-soleil-est-annule-le-maire-de-la-commune-se-fait-accusateur/

http://www.ulevante.fr/commune-de-coti-chjavari-le-permis-de-construire-carlotti-delivre-par-le-prefet-delpuech-en-2007-est-annule-une-action-de-lassociation-garde/

http://www.ulevante.fr/conseil-detat-permis-illegaux-julien-peretti-a-coti-chjavari-definitivement-annules

http://www.ulevante.fr/que-vont-devenir-les-construction-illegales-de-finosa-bonifacio/

http://www.ulevante.fr/villas-ferracci-arret-casse-cest-gagne/

http://www.ulevante.fr/les-collines-de-murtoli-le-ta-annule-le-permis-de-construire/

http://www.ulevante.fr/14-villas-a-purtichjuporticcio-la-caa-refuse-elle-aussi/

http://www.ulevante.fr/le-president-du-csrpn-condamne-et-exclu/

http://www.ulevante.fr/la-depossession-de-nos-sites-remarquables-va-t-elle-continuer/

Enfin, le nombre de constructions sans permis de construire ne cesse d’augmenter, ce qui constitue une évolution très préoccupante, d’autant que les autorités ne semblent pas toujours déterminées à poursuivre les auteurs de ces infractions.

D – La non-mise en conformité des documents d’urbanisme communaux

Selon le Livre blanc des Assises du Littoral de 2013,

« Les capacités d’accueil des zonages ouverts à l’urbanisation des seules communes littorales permettent déjà de doubler la population de la Corse » ; ces zonages ont constitué des « réservoirs » d’urbanisation dans les PLU littoraux. 

http://www.ulevante.fr/plu-en-cours-le-padduc-nest-pas-applique/

• L’État a laissé les maires appliquer leurs PLU ou leurs CC (cartes communales) en vigueur dans ces communes malgré les règles de la loi Littoral puis du Padduc et a émis des avis favorables aux demandes de constructions sur des zonages U (urbanisables) et AU (à urbaniser) pourtant illégaux (non en continuité de l’existant, surfaces constructibles non proportionnelles au nombre d’habitants, constructions non limitées en EPR (espaces proches du rivage), etc. Cela explique le très grand nombre d’habitations secondaires (majoritairement à but locatif) édifié. 
• En novembre 2015, le PADDUC a été approuvé. Les communes ont alors eu trois ans pour mettre leur PLU ou leur CC en compatibilité avec le Padduc. La position de l’État est restée la même et les PC attribués sur des zonages U ou AU n’ont pas été déférés. Or les dispositions du Padduc sont directement opposables aux autorisations d’urbanisme individuelles, même dans les communes dotées d’un document d’urbanisme : ceci a été rappelé de très nombreuses fois par les tribunaux administratifs… quand des requêtes lui ont été adressées.

Le Tribunal administratif de Bastia a eu l’occasion de rappeler que le fait qu’une commune ait disposé d’un délai de 3 ans pour mettre son document d’urbanisme en conformité avec le Padduc « ne fait pas obstacle, dans le cadre de l’instruction d’une demande de permis de construire, à l’application des dispositions de ce dernier document » (TA Bastia, 16 mars 2017, Marlot et Préfet de Haute-Corse c/ commune de Calvi), page 7.

À la date du 24 novembre 2018, TOUTES LES COMMUNES dotées d’un document d’urbanisme auraient dû l’avoir mis en compatibilité avec le Padduc. Cela n’a pas été le cas !

Concrètement, depuis le 24 novembre 2018, aucun permis ne devait plus être délivré par un maire ou par l’État dans un espace stratégique agricole (« ESA »), même s’il relève d’un zonage U ou AU dans un PLU, et les notions issues de la loi Littoral, notamment celles de « continuité d’urbanisation », « d’extension limitée d’urbanisation », de non-constructibilité des espaces stratégiques agricoles, devaient être interprétées à la lumière des dispositions du Padduc.

Quelle est en 2019 la position de l’État ? En novembre, U Levante a posé la question à Mme la Préfète. Cette dernière a… demandé son avis au ministère. 

Nous attendons encore une réponse du Ministère et/ou de la Préfète ! 

Cela permet à de nombreux maires de continuer d’accorder des PC sur des ESA, sur des ERC (espaces remarquables et caractéristiques) ou/et en dehors des espaces urbanisés de la commune… la plupart du temps pour des résidences de tourisme ou des résidences secondaires. 

Exemples : voir fichier gros projets sur ESA en P.J.1

E – Les PC tacites

De nombreux maires ont tendance à « oublier » de statuer, dans les délais légaux, sur des demandes de permis de construire, notamment pour régulariser des travaux sans permis, objet de poursuites pénales… Ces « oublis » concernent, pour l’essentiel, des projets contrevenant manifestement aux règles d’urbanisme en vigueur.

– Illustrations de régularisation de constructions illégales faisant l’objet de poursuites au pénal mais ayant bénéficié d’un PC tacite en cours d’instance, affaires ayant toutes fait l’objet de décisions de justice. 

1° PC 9 novembre 2008 du maire de Bonifacio délivré à la SA Rondinara, pour 3 990 m²de surface en « espaces remarquables » de la loi littoral (art. L121-23 CU) ; arrêt de Cour d’appel de Bastia du 18/11 2015, arrêt de la Cour de cassation du 7 mars 2017, renvoi en cours. 

2° PC tacite du 25 décembre 2013 du maire de ROGLIANO délivré à M. BELMUDES, pendant l’enquête préliminaire pour construction d’un étage supplémentaire d’un immeuble, dans la bande des 100 m du rivage (surface 927 m²) ; jugement du Tribunal correctionnel de Bastia qui condamnera le prévenu pour construction sans permis mais rejettera l’action en démolition suite au PC tacite du maire. 

3° PC tacite du 20 novembre 1996 délivré par le maire de Bonifacio à la SCI Tour de Sponsaglia pour la construction de 5 villas en espaces remarquables du littoral (v. CAA Marseille 12 janvier 2006 N° 99MA01775). 

4° PC tacites de la mairie d’Ajaccio du 14 octobre 2014, pour la construction de 933 et 658 m²de surfaces aménageables pour 2 prévenus, route des Sanguinaires à Ajaccio, en site inscrit, à l’origine sans permis de construire ; la Cour d’appel de Bastia (19.09.2018) a rejeté la demande de régularisation car il n’a pas été démontré que les permis en question correspondaient aux constructions illégales, pourvoi en cours. 

Il existe ainsi très clairement un dévoiement du mécanisme de permis tacite en Corse, lequel est utilisé pour contourner, de façon discrète et en minimisant le risque de recours, les dispositions de la loi Littoral et/ou du Padduc. Nous invitons le gouvernement à considérer la possibilité de supprimer toute possibilité de délivrance de permis tacite à tout moment dans les secteurs faisant l’objet d’une forte pression foncière, par exemple à l’intérieur des espaces proches du rivage.

F – La CTPENAF ne fonctionne pas correctement : les Applications de Droit des Sols ne sont pas examinées sur le littoral

L’État refuse que la Commission Territoriale de Préservation des Espaces Naturels, Agricoles et Forestiers examine les demandes d’autorisation d’urbanisme en dehors des PAU sur les communes littorales dans le cadre de la saisine obligatoire.

Or, c’est un avis conforme de la CTPENAF qui est requis pour les constructions hors parties actuellement urbanisées pour les communes RNU (ALUR art 140 – CU : L111-1-2 4°), sans distinction qu’elles soient soumises à la Loi Littoral ou à la Loi Montagne, à tous les territoires sauf à ceux « où un plan local d’urbanisme, un document d’urbanisme en tenant lieu ou une carte communale est applicable ». C’est d’ailleurs le cas pour les autres CDPENAF des communes littorales métropolitaines ou hors métropole comme en Guadeloupe ou en Guyane. Cet examen était également réalisé en CDCEA pour les communes littorales.

Notre association a soulevé ce problème dès le début du fonctionnement de la CTPENAF. L’État a questionné la DREAL qui a elle-même questionné son ministère en 2016. A ce jour, nous n’avons toujours pas de réponse. 

À la suite de nombreux échanges entre membres de cette Commission sous forme de réunions et de courriers, le règlement intérieur de la CTPENAF a considéré qu’une auto-saisine était possible pour ces autorisations en communes littorales. Mais à ce jour, aucune demande d’autorisation d’urbanisme n’a été présentée en Commission.

Nous joignons (P.J.2) une lettre que nous avions adressée aux co-présidents de la CTPENAF en décembre 2017 et qui illustre nos propos ainsi que l’injustice au regard de l’équité de traitement entre le rural et le littoral sur ces dossiers.

G – Loi Littoral, Loi Montagne, PADDUC

Les communes qui sont soumises à la loi Littoral et à la loi Montagne doivent appliquer la première. Il n’y a donc pas « d’enchevêtrement » ni d’empilement de normes.  Les communes du Cap Corse par exemple démontrent que cette situation n’a pas empêché une très forte urbanisation et une augmentation de la forte proportion de résidences secondaires.

Inversement, les communes soumises uniquement à la loi montagne mais dont les limites sont très proches du littoral (Viggianello près de Propriano ou Cauro près d’Ajaccio, par exemple) subissent une très forte pression spéculative mais ne sont hélas pas soumises à la loi Littoral… Cette anomalie a vocation à être corrigée car elle est au moins aussi choquante que celle inverse consistant à soumettre un secteur de montagne à la loi Littoral.

H – Érosion des côtes, submersion du littoral

En application de l’article L. 121-19 du code de l’urbanisme, les documents d’urbanisme peuvent porter la largeur de la bande littorale à plus de 100 mètres lorsque des motifs liés à l’érosion des côtes le justifient. Aucun PLU et aucune carte communale n’ont, à notre connaissance, utilisé cette possibilité.

http://www.ulevante.fr/nos-cotes-affectees-par-la-montee-des-eaux/

I – Le cas du domaine de Murtoli, commune de Sartè

En raison de l’inaction de l’État depuis environ 20 ans, l’association U Levante a dû porter plainte en mai 2017 pour construction de plusieurs dizaines de bâtiments dont des « bergeries », structures destinées à la location, ainsi que trois restaurants de luxe, sans autorisation ni permis sur le domaine de Murtoli. L’instruction semble toujours en cours.

Le domaine de Murtoli est le lieu d’une activité hôtelière de luxe internationalement très connue et possède un site dédié :

http://www.murtoli.com/fr/location-villa-luxe-corse-01.html#!fr01

Les hôtes sont accueillis dans des bâtiments appelés « bergeries » et dans trois restaurants. Un golf a été réalisé en partie en zone Natura 2000 et en site classé sans aucune autorisation.

Il apparaît clairement :

• que le plus grand nombre de bâtis est situé en zones inconstructibles,
• que le plus grand nombre de bâtis n’a pas fait l’objet de demandes de PC ou de DT,
• que des demandes de DT auraient dû être des demandes de PC,
• que des demandes de PC ou de DT ne sont pas sincères (demande de bâti agricole pour une structure locative, construction à une place différente du bâti ancien ou absence de ruine, constructions plurielles alors que la demande porte sur une construction, etc.),
• que des demandes de PC ou de DT ont fait l’objet d’accords tacites des maires et n’ont pas été transmises au contrôle de légalité,
• que des demandes auraient dû être examinées en Conseil des sites (construction en ERC ou/et en site classé par exemple),
• que des constructions (le « Restaurant de la plage » et ses annexes), à l’embouchure du fleuve Ortolo, en bord de mer donc) ont été réalisées sur des parcelles d’un Arrêté de Protection de Biotope qui interdit toute activité commerciale, toute coupe d’arbre, etc., sans que, à notre connaissance, l’État ne dresse procès-verbal ni n’agisse en justice.

J – Quel bilan ?

Malgré l’affirmation de certains maires, « L’enchevêtrement des normes » n’a pas empêché et n’empêche en rien la construction en Corse. 

S’il est plus difficile qu’ailleurs de faire un PLU, c’est pour des raisons sociologiques, démographiques, économiques (clientélisme, pressions, emprise mafieuse, etc.), et non pas à cause de la loi Littoral ou du Padduc.

Un nombre non négligeable de maires de communes littorales veulent faire de la « résidence secondaire » et le justifient par la volonté de développer la « silver economy » dans leur commune. Or les résidences secondaires sont consommatrices d’espace et ne génèrent pas de richesse. 

Le nombre de PC délivrés a augmenté de manière exponentielle depuis plusieurs années et l’année 2018 n’échappe pas à ce fait. Cette politique a abouti au massacre de certaines portions du littoral : voir fichier dédié (P.J.3).

L’accès à la connaissance des PC délivrés à des personnes morales n’est possible que depuis janvier 2019. L’accès aux registres des PC ou des PA est très difficilement accessible et même quelquefois impossible dans certaines mairies… où la constructibilité est maximale. U Levante demande depuis des années que tous les PC délivrés soient affichés sur le site internet de chaque commune…

Le contrôle de légalité est très défaillant en Corse, ce qui participe sans doute d’une volonté politique de laisser le littoral corse s’urbaniser, mais résulte aussi d’effectifs trop faibles affectés à ce service qui voit passer plus de 5 000 dossiers par an et qui doit également traiter les PLU et assister aux réunions en tant que PPA. 

Par exemple, en 2017, pour le seul arrondissement de Sartène (arrondissement qui s’étend de Solenzara à Olmeto), 2 500 autorisations d’urbanisme ont été délivrées (soit 10 % de plus qu’en 2016) : seules 2 personnes étaient en charge de ce contrôle. La même augmentation de 10 % a été observée en 2018 : une personne de la DREAL a été mise à disposition… en septembre. Mission impossible donc.  

Nous appelons l’État à renforcer très rapidement le contrôle de légalité, pour autant qu’il entende faire respecter les règles d’urbanisme en Corse.